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Whistleblowing Richtlinie – Alles Wichtige auf einen Blick

Definition Whistleblowing Richtlinie

Die Whistleblower-Richtlinie ist eine EU-Richtlinie, die sog. „Whistleblower“ oder „Hinweisgeber“ schützen soll. Whistleblower sind Personen, die Verstöße eines Unternehmens gegen gesetzliche oder interne Vorgaben melden. Sie benötigen besonderen Schutz, wenn sie einen solchen Vorfall melden wollen, da sie sich in diesem Moment gegen den eigenen Arbeitgeber wenden.

Um diesen Schutz zu gewährleisten, haben bereits zahlreiche Unternehmen eigene Meldestellen und Hinweisgebersysteme eingerichtet. Mit deren Hilfe sollen Whistleblower Fehlverhalten im Unternehmen frühzeitig melden und aufdecken können. Allerdings sind die Unternehmen bislang nicht gesetzlich dazu verpflichtet gewesen, solche Stellen im Betrieb zu integrieren.

Durch die neue EU-Whistleblower-Richtlinie ändert sich das jedoch: Das Einführen eines Systems mit entsprechenden Meldekanälen zum Schutz von Hinweisgebern wird EU-weit künftig Pflicht für Betriebe – auch in Deutschland. Damit können Mitarbeiter mögliche Missstände anzeigen, ohne negative arbeitsrechtliche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Inhalt der Richtlinie

Die Richtlinie ist bereits im Dezember 2019 auf EU-Ebene in Kraft getreten (RL (EU) 2019/1937). Nun hatten die Mitgliedstaaten eine Umsetzungsfrist bis zum 17.12.2021. Bisher haben nur drei EU-Mitgliedsstaaten diese Richtlinie in einer nationalen Regelung umgesetzt. In dieser Zeit hätte auch Deutschland die Regelungen der Whistleblower-Richtlinie in nationales Recht umsetzen müssen. Für Unternehmen zwischen 50 und 249 Beschäftigten gilt eine Übergangsfrist bis zum 17.12.2023.

Wie die deutsche Regierung die Richtlinie umsetzen will, ist noch unklar, ein finales Gesetz wurde noch nicht erlassen. Allerdings gibt es seit Ende 2020 einen ersten Entwurf zum sog. „Hinweisgeberschutzgesetz“ vor, welches als Umsetzung der Whistleblower-Richtlinie in Deutschland fungieren soll. Bisher ist dieses Gesetz aber weder beschlossen noch in Kraft getreten. Daher ist zum aktuellen Zeitpunkt noch offen, wie der Gesetzgeber in Deutschland die Whistleblower-Richtlinie einführen will. Da die Richtlinie bis Dezember 2021 hätte umgesetzt werden müssen, sollten Arbeitgeber und Unternehmen bereits jetzt entsprechende Vorbereitungen treffen.

→ Hinweis: Solange kein deutsches Gesetz in Kraft getreten ist, gilt die bereits erwähnte EU-Whistleblower-Richtlinie für deutsche Unternehmen unmittelbar.

Anwendungsbereich: Für wen gilt die Richtlinie?

Der Anwendungsbereich der Whistleblower-Richtlinie umfasst sowohl die sachliche als auch die persönliche Ebene, auf der die Richtlinie gilt.

Die Whistleblower-Richtlinie der EU umfasst Vorschriften des Unionsrechts. Von diesem sind insbesondere folgende Bereiche und Branchen betroffen:

  • öffentliches Auftragswesen (auch Beamte)
  • Finanzdienstleistungen
  • Vorschriften zu
    • Verbraucherschutz
    • Umweltschutz
    • zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
    • Produktsicherheit
    • europäischem Wettbewerbs- und Beihilferecht

Hierbei wird deutlich, dass die EU-Whistleblower-Richtlinie keine Hinweise auf einschlägiges nationales Recht enthält. Daher ist derzeit noch offen, ob sich der deutsche Gesetzgeber für einen allgemeinen Hinweisgeberschutz entscheidet oder sich näher an der Fassung der EU orientiert. Falls sich Deutschland eher am Geschäftsgeheimnisgesetz (GeschGehG) orientiert, ist mit der zweiten Variante zu rechnen.
Neben dem sachlichen Anwendungsbereich gilt die Whistleblower-Richtlinie auch auf persönlicher Ebene.

Persönlich richtet sich die Richtlinie an alle Personen, die in einem privaten Unternehmen oder im öffentlichen Bereich arbeiten und die einen katalogmäßig aufgeführten Rechtsverstoß ihres Arbeitgebers melden wollen. Darüber hinaus schützt die EU-Whistleblower-Richtlinie auch Organmitglieder, Berater sowie Personen, die dem Whistleblower/Hinweisgeber nahestehen.

Problematik in Deutschland

Die Europäische Union hat die Mitgliedsstaaten dazu aufgefordert, die Richtlinie bis zum 17. Dezember 2021 in nationales Recht umzusetzen und dabei von den Gestaltungsspielräumen Gebrauch zu machen. Ein erster Gesetzentwurf war im Frühjahr 2021 am Widerstand der Union gescheitert, denen der Schutz von Whistleblowern offenbar zu weit ging. Im Koalitionsvertrag haben sich die Ampel-Parteien darauf geeinigt, dass Whistleblower nicht nur bei der Aufdeckung von Unionsrechtsverstößen geschützt sein sollen, sondern auch, wenn sie dazu beitragen, Missstände aufzudecken, deren Aufklärung im besonderen öffentlichen Interesse ist. Das Hinweisgeberschutzgesetz wird wohl im ersten Quartal 2022 verabschiedet. Für juristische Personen des öffentlichen Sektors – wie etwa Behörden oder kommunale Verwaltungen – gilt die Richtlinie bereits jetzt im Wege der zwingenden Direktwirkung.

Mit Ausnahmen von großen DAX-Unternehmen, die zur Implementierung verpflichtet sind, ist das Thema nur in wenigen Unternehmen – gerade auch im Mittelstand – bekannt. Anders als in Anglo-amerikanischem Recht, sind Hinweisgeber auch nicht umfassend geschützt, weil das nationale Arbeitsrecht eher die Pflicht vorschreibt, seinem direkten Vorgesetzten jeden Missstand zu melden. Dies kann jedoch nicht im Unternehmensinteresses sein. Zum einen kann der direkte Vorgesetzte für den Missstand verantwortlich sein und damit kein Interesse an der Aufdeckung haben, (z. B. Diffamierung oder Belästigung der Mitarbeitenden). Zum anderen ist es gerade Aufgabe von Compliance es eine sogenannte Vertrauenskultur zu schaffen, in der die Mitarbeitende auch Fehler machen dürfen.

Viele Whistleblower trauen sich nicht, gegen den eigenen Arbeitgeber vorzugehen, selbst wenn er gesetzliche oder rechtliche Vorgaben missachtet. Ein Grund hierfür ist häufig die Angst vor einer Abmahnung, Gehaltskürzung oder sogar vor der Kündigung. Um diese Scheu zu beseitigen, schreibt die EU-Whistleblower-Richtlinie vor, dass der Hinweisgeber selbst, aber auch Mittler, Kollegen und Verwandte vor Nachteilen geschützt werden müssen.

Daher sind z. B. folgende rechtliche Schritte des Arbeitgebers nicht zulässig:

  • Whistleblower kündigen
  • Disziplinarmaßnahmen einleiten
  • Beförderung verweigern
  • Gehalt kürzen
  • Aufgabenbereich des Hinweisgebers verringern
  • negative Leistungsbeurteilung erteilen

Um den Arbeitsschutz der Hinweisgeber weiter zu stärken, definiert die Whistleblower-Richtlinie auch neue Regelungen im Datenschutz.

Bei der Verarbeitung der Daten des Hinweisgebers und der belasteten Person sind zwingend die datenschutzrechtlichen Vorgaben der DSGVO einzuhalten. So hat ein Arbeitnehmer, der von einem Whistleblower beschuldigt wird, nach Art. 14 DSGVO das Recht zu erfahren, zu welchem Zweck seine Daten verarbeitet werden und welchen Inhalt die Meldung aufweist. Hierzu zählt auch, dass der Beschuldigte unter Umständen den Namen des Hinweisgebers erfährt. Dagegen steht die Whistleblower-Richtlinie, die verbietet die Identität des Hinweisgebers preiszugeben. Die Richtlinie löst dieses Problem, indem es die nationalen Gesetzgeber dazu verpflichtet, bestimmte Datenschutzrechte für betroffene Personen einzuschränken. Wie genau die deutsche Gesetzgebung diese Regelung umsetzen wird, steht jedoch noch aus.

Neben der EU-Whistleblower-Richtlinie bietet das Geschäftsgeheimnisgesetz den Whistleblowern Datenschutz. Hierbei ist jedoch zu beachten, wenn es im Vorwurf um das Know-how des beschuldigten Unternehmens geht, dürfen die Verantwortlichen die Identität des Hinweisgebers offenlegen, sofern dies zwingend erforderlich ist, um den rechtswidrigen Tatbestand aufzudecken.

Beamte und Beschäftigte im öffentlichen Dienst unterliegen bereits seit langem der Pflicht zu Verschwiegenheit, Treue und Gehorsam. Somit gibt es in der Theorie bereits rechtliche Regelungen für Whistleblower in diesem Bereich. Dennoch beschreibt die Whistleblower-Richtlinie auch explizit Regelungen für den öffentlichen Dienst. So müssen behördliche und kommunale Einrichtungen in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern ab Dezember 2021 ebenfalls Meldekanäle für ihre Beschäftigten einrichten. Zudem fallen Beamte, öffentliche Bedienstete und andere Personen, die im öffentlichen Sektor arbeiten, unter den Begriff „Arbeitnehmer“, den die Richtlinie mit ihren Vorgaben besonders schützen will.

Umsetzung der Whistleblower-Richtlinie in Deutschland

Wie will die Bundesregierung die Vorgaben der Whistleblower-Richtlinie in Deutschland anwenden? Durch den bisher noch nicht im Gesetzgebungsverfahren abschließend beschlossenen Gesetzentwurf, ist diese Frage zunächst schwierig zu beantworten. Dennoch kann es Unternehmen und Arbeitgebern helfen, sich bereits mit den Anforderungen der Whistleblower-Richtlinie auf EU-Ebene zu beschäftigen.

Es stellt sich daher die Frage, welche Vorgaben der Whistleblower-Richtlinie werden für Arbeitgeber in Deutschland wichtig sein?

Die Richtlinie sieht u. a. vor, dass alle juristischen Personen des Privatrechts und des öffentlichen Sektors (also Unternehmen) mit mehr als 50 Mitarbeitern Meldekanäle und Verfahren für interne Meldungen einrichten müssen. Auch Prozesse für Folgemaßnahmen sind hierbei im Betrieb zu installieren.
Unabhängig von der Unternehmensgröße sind solche Meldekanäle ebenso für Unternehmen folgender Branchen vorgeschrieben:

  • Finanzdienstleistung
  • Verkehrssicherheit
  • Umweltschutz

Bisher ist jedoch nicht klar, ob es ausreicht, einen Meldekanal für alle Konzernunternehmen vorzuweisen, oder ob jede Konzerngesellschaft eine eigene Einrichtung benötigt. Eine entsprechende Konzernregelung gibt es in der Whistleblower-Richtlinie bislang nicht.

Die geforderten Meldekanäle unterliegen einem dreistufigen System.
Hierbei soll der Hinweisgeber einen Rechtsverstoß zuerst intern melden können und erst im zweiten Schritt soll er unter bestimmten Umständen mit dem (vermeintlichen) Verstoß an die Öffentlichkeit gehen können.

Damit können Unternehmen ihren Meldekanal in zwei Varianten anbieten:

  1. eigener Meldekanal innerhalb des Unternehmens
    → eine bestimme Person oder Abteilung ist für die Aufgaben und Betreuung des Kanals zuständig
  2. interner Meldekanal, der durch einen Drittanbieter oder andere dritte Personen bereitgestellt wird
    → Beispiel: Hotline bei einer Anwaltskanzlei, an die sich Hinweisgeber wenden können

Bei Variante 1 muss die zuständige Person bzw. Abteilung weitgehend unabhängig sein und darf keinen Interessenkonflikten unterliegen. Übernimmt nur eine einzige Person die Betreuung des Meldekanals, muss sie nach Whistleblower-Richtlinie direkt an die Unternehmensleitung berichten. So kann z. B. die Leitung der Personalabteilung oder der Datenschutzbeauftragte für diese Rolle infrage kommen.

Außerdem muss der Meldekanal folgende Bedingungen erfüllen:

  • Der Hinweisgeber muss entweder mündlich, schriftlich oder auf beiden Wegen seinen Hinweis abgeben können.
  • Auf Wunsch des Hinweisgebers muss der Arbeitgeber ein persönliches Treffen mit dem Arbeitnehmer und der zuständigen Stelle im Betrieb ermöglichen.
  • Bei telefonischer Hotline:
    • durchgehende Besetzung der Hotline
    • keine sprachlichen Barrieren
  • Alle Arbeitnehmer müssen leicht zugänglich Informationen dazu erhalten, wie sie den Meldekanal nutzen können. Mögliche Veröffentlichungsorte hierfür sind:
    • Aushang im Unternehmen („schwarzes Brett“)
    • Unternehmenswebsite
    • Intranet
  • Die Identität des Hinweisgebers und von ihm nahestehenden Personen muss im gesamten Kanal vertraulich bleiben.
  • Nur Mitarbeiter, die für die Betreuung des Meldekanals zuständig sind, dürfen Zugriff auf diesen haben.
  • Dem Hinweisgeber muss innerhalb von sieben Tagen bestätigt werden, dass seine Nachricht im Meldekanal eingegangen ist.
    Compliance-Pflicht des Unternehmens

Alternativ oder zusätzlich kann der Arbeitgeber auch ein IT-gestütztes Hinweisgebersystem installieren. Vorteil hiervon: Es ist rund um die Uhr erreichbar und benötigt keine Personen, die einen eingehenden Vorwurf direkt aufnehmen wie etwa bei einer Hotline.

Hat ein Arbeitnehmer einen Verstoß des Arbeitgebers gegen geltendes Recht gemeldet, muss die zuständige Person oder Abteilung den Vorwurf entsprechend folgendem Schema bearbeiten.

  1. Eingehende Meldung prüfen
    Sobald eine Meldung im Kanal eingegangen ist, muss eine unparteiische Person oder Abteilung prüfen, ob und ggf. wie stichhaltig die Hinweise der Meldung sind. Außerdem entscheiden sie, wie gegen die vorgeworfenen Verstöße vorgegangen wird.
    Darüber hinaus ist eine Plausibilitätsprüfung notwendig. Hierbei sollen Bagatellen und leicht zu klärende Vorwürfe herausgefiltert werden.
  2. Interne Untersuchung
    Bleiben nach der o. g. Prüfung Vorwürfe bestehen, ist eine interne Untersuchung erforderlich. Hierbei sind alle Schritte sorgfältig zu dokumentieren, da diese ggf. später vor Gericht gezeigt werden.
  3. Maßnahmen einleiten und Hinweisgeber informieren
    Die Prüfer müssen dem Hinweisgeber innerhalb von drei Monaten Rückmeldung geben, welche Maßnahmen sie getroffen haben, um die Vorwürfe des Meldenden zu klären. Die Frist beginnt jedoch erst, nachdem der Hinweisgeber die Eingangsbestätigung seiner Meldung erhalten hat.
    Außerdem muss der Hinweisgeber klare und leicht zugängliche Informationen zu den Verfahren über externe Meldungen an Behörden etc. erhalten.

Zusätzlich müssen Arbeitgeber in Deutschland nicht nur ein internes Meldesystem einrichten, sondern auch externe Konzepte entwickeln.

Durch die Whistleblower-Richtlinie müssen Unternehmen erstmals neben einem internen Meldekanal auch einen externen behördlichen Kanal einführen. Hierzu ist jeder Mitgliedstaat der EU verpflichtet. Damit können Hinweisgeber erstmals wählen, ob sie intern eine Meldung machen oder sich direkt an die externe Meldestelle wenden.

Beim externen Meldekanal kann der Hinweisgeber sein Anliegen äußern, ohne dass er zuvor den internen Meldekanal kontaktiert hat. Er muss auch noch dann den externen Kanal nutzen können, wenn er bereits mit dem internen Meldesystem in Kontakt gestanden hat. Allerdings soll die Regierung hier Anreize schaffen, dass Hinweisgeber vermehrt interne Meldekanäle nutzen.

Die zuständige Behörde des externen Meldekanals muss alle eingehenden Anliegen prüfen und auf ihre Stichhaltigkeit hin untersuchen. Erkennt sie den Vorwurf an, muss die Behörde weitere Nachforschungen/Ermittlungen anstellen und ggf. Strafverfolgungsmaßnahmen in die Wege leiten.

Bei diesen Schritten unterliegt die Behörde besonderen Informationspflichten gegenüber bestimmten Parteien. Dazu gehören:

  • Informationspflichten ggü. dem Hinweisgeber
  • Informationspflichten ggü. der zuständigen Behörden (z. B. Steuerbehörde, Strafverfolgungsbehörde)

Die Informationspflichten der Whistleblower-Richtlinie beinhalten nicht nur organisatorische Anforderungen – sie erfordern gleichzeitig neue Regelungen im Arbeitsrecht und Datenschutz, damit Hinweisgeber keine negativen arbeitsrechtlichen Konsequenzen erfahren, wenn sie einen Rechtsverstoß melden.

Aktuelle Lage – ohne Umsetzung – in Deutschland

Für Whistleblower in Deutschland, die das durch die Richtlinie vorgegebene Melde- und Offenlegeverfahren einhalten, ergeben sich daraus weitreichende Schadensersatzansprüche gegen die Bundesrepublik: auf Lohnersatz bei Kündigung, Schmerzensgeld bei Mobbing, Gehaltseinbußen wegen schlechter Zeugnisse, sogar auf Ersatz ärztlicher und psychiatrischer Heilbehandlungskosten.

Um diesen Ansprüchen aus dem Weg zu gehen, sollte der Bundesgesetzgeber die Whistleblower-Richtlinie schnellstmöglich umsetzen.
Die neue Regierungskoalition hat immerhin in ihrem Koalitionsvertrag die Absicht bekundet, die EU-Whistleblower-Richtlinie rechtssicher und praktikabel umzusetzen. Sie dürfte vermutlich sogar über das von der EU geforderte Maß hinausgehen, indem nicht nur die Meldung von Verstößen gegen Unionsrecht geschützt wird, sondern jegliches „erhebliches Fehlverhalten, dessen Aufdeckung im besonderen öffentlichen Interesse liegt“. Damit würde der Gesetzgeber auch der neuen Gesetzeslage Rechnung tragen – und es Whistleblowern noch ein wenig leichter machen, die Öffentlichkeit auf Missstände hinzuweisen.

Pläne der neuen Regierung

„Wir setzen die EU-Whistleblower-Rechtlinien rechtssicher und praktikabel um. Whistleblowerinnnen und Whistleblower müssen nicht nur bei der Meldung von Verstößen gegen EU-Recht vor rechtlichen Nachteilen geschützt sein, sondern auch von erheblichen Verstößen gegen Vorschriften oder sonstigem erheblichen Fehlerverhalten, dessen Aufdecken im besonderen öffentlichen Interesse liegt.“ (Koalitionsvertrag, S. 111) Dabei wird die Auslegung des sog. „sonstige erhebliche Fehlverhalten“ auch in der Praxis von hoher Bedeutung sein. Gemeint sind hiermit im wirtschaftsrechtlichen Sinne Bestechung und Betrug. Wer also zukünftig ein derartiges Vorgehen in seinem Betrieb meldet, wird vermutlich als Hinweisgeber unter die EU-Whistleblower-Richtlinien fallen.

Quellen: Richtlinie (EU) 2019/1937, VORSCHRIFTENMONITOR, Koalitionsvertrag 2021